지방자치 부활 30주년, 그 진단과 초광역자치행정의 전개1

이두영

(균형발전지방분권충북본부 공동대표)

*10월 22일 열렸던 <거버넌스 분권자치혁신 부여토론회> 에서의 발표된 토론회 발제문을 2회에 걸쳐 싣습니다.(편집자)

 이 글은 지방분권개헌국민행동 박명흠 공동의장과 공동으로 작성한 내용입니다.​​

​

1. 한국 지방자치제 출범과 중단 그리고 부활

1) 지방자치 법제정비와 지방자치제 출범

(1) 헌법제정과 헌법상 지방자치 규정

○ 제1공화국헌법(1948.7.17)과 제2공화국헌법(1960.6.15) 지방자치 규정

- 대통령제를 도입한 제헌헌법인 제1공화국헌법과 의원내각제 및 양원제를 채택하였던 제2공화국헌법은 지방자치에

  관한 규정에서 양 헌법 간에 큰 차이가 없었으나, 제2공화국에서 주민자치를 헌법조항에 포함 시켰다는 점에서 큰 

  역사적 의미를 가짐

- 제1,2공화국의 지방자치에 관한 헌법규정으로 동일한 조항은 지방자치단체에 자치행정사무와 국가위임 행정사무와 

  재산관리 규정을 둠(§96①)

- 또한 지방자치단체의 조례제정 범위로써 ‘법령의 범위 안’에서 조례제정권이 있음을 명시하고, 지자체의 조직 및 

  운영은 법률로 정하도록 함(§96②, §97①)

- 지방자치단체에 의회를 두고, 그 조직·권한 및 의원선거는 법률로 정함(제1공화국헌법 §97②③, 제2공화국헌법 §97③④)

- 제2공화국헌법의 지방자치 규정의 특징 : 지방자치단체장의 선임방법은 법률로 정하도록 하고, 적어도 시·읍·면의 

  장은 그 주민이 직접 선거하도록 한 것임(동헌법 §97②). 이러한 헌법규정은 현재 입법화 여부를 두고 쟁점이 되고 

  있는 ‘주민자치’를 이념과 목적을 규현할 수 있는 지름길이 되고 있는 ‘읍·면·동 차원의 지방자치’라는 의미와 궤를 같이 

  하는 것으로 보아야 할 것임

○ 제3공화국(1962.12.26)·제4공화국(1972.12.27)·제5공화국(1980.10.27)의 지방자치 헌법규정

- 제3, 4, 5공화국의 헌법상 지방자치 규정은 전혀 변함이 없는 동일한 규정을 두고 있음

- 지방자치단체는 주민의 복리사무 처리, 재산관리, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정 제정(제3공화국헌법 §109①/

  제4공화국헌법 §118①/제5공화국헌법 §117①)

- 자치단체의 종류는 법률로 정함(〃§109②/〃§118②/〃§117②)

- 자치단체의 조직 및 운영은 법률로 정함(〃§110①/〃§119①/〃§118①)

- 자치단체에 의회를 두고, 그 조직, 권한 및 의원과 자치단체장의 선임 방법 기타 지방자치단체의 조직, 운영은 법률로 

   정함 (〃§110②/〃§119②/〃§118②)

(2) 지방자치법 제정과 지방자치제 출범

○ 지방자치법 제정(1949.7.4)과 제1회 지방선거 실시(기초·광역의회)

 - 1952년 4월 25일 최초의 전국 시·읍·면의 기초의회의원 선거를 실시하여, 1952년 5월 5일 시·읍·면 의회를 개원함

 - 1952년 5월 10일 한강 이남의 도의원 선거로 1952년 5월 20일 광역의회를 구성함

○ 제2회 지방선거

 - 시·읍·면 기초의회 의원과 단체장 선거(1956.8.8)를 실시하고, 이어서 전국 광역의회 의원 선거(1956.8.23)를 실시함

 - 이로써 시·읍·면 단위의 기초의원과 단체장, 광역의원은 선출하였으나 광역지방자치 단체장 선거는 실시하지 않은 

   채 임명제가 유지됨

○ 제3회 지방선거로 완전한 지방자치제 실시함

 - 1960년 광역의회 의원 선거(12.12)와 기초의회 의원 선거(12.19)로 지방의회 의원선거를 먼저 실시함

 - 이어서 시·읍·면장 선거(12.26)와 광역자치단체장 선거(12.29)를 실시함

2) 지방자치제 중단과 부활

○ 지방자치의 중단

 - 지방의회가 해산(혁명위원회 포고 제4호, 1961.5.16)되고, 지방의회의 의결을 요하는 사항은 시는 도지사의 승인을 

    받게 하고, 읍·면은 군수의 승인, 서울특별시와 각 도는 내무부 장관의 승인을 받도록 함

   (국가재건최고회의 포고 제8호)

 - 제4공화국 헌법 부칙 10조에 「지방의회는 조국의 통일 전까지는 구성치 않는다.」는 규정을 둠

 - 제6공화국 헌법 부칙 10조에 「지방의회는 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 구성 시기는 법률

   로 정한다.」고 규정함

○ 지방자치의 1단계 부활(1991.4.15 / 1991.7.8)

 - 1991년 시·군·구의 기초의회 구성(4.15)하고, 이어서 특별시와 광역시 및 각 도의 광역의회를 구성(7.8)함

 - 약 30년 만에 지방의회가 부활하였으나 지방자치단체장의 임명제는 그대로 유지함

○ 지방자치의 2단계 부활(1995.6.27)

 - 1995년 기초자치단체장과 기초지방의원, 광역자치단체장과 광역지방의원 선거가 실시된 6·27 동시지방선거로 지방자

    치의 새로운 시대가 열림

2. 30년 지방자치의 회상과 진단

(1) 30년 지방자치 되돌아보기

① 사례1 : 자치행정서비스의 양적·질적 향상

○ 지방자치제를 실시하기 전과 실시 후에 달라진 점을 쉽게 발견할 수 있는 것으로 구 동사무소에 해당하는 주민센터의 

   대주민 행정서비스를 들 수 있음

○ 학창시절 민원으로 주민등록증 등을 발급받으러 가면 언제든지 동사무소의 직원들의 불친절한 행정서비스에 접하게 

   되었고, 그럴 때 마다 예외 없이 불쾌감이 치솟아 직원을 나무란 기억이 생생함

○ ‘아무리 생각해도 이상하다.’는 생각이 들었고, 젊은 층의 주민에게는 도저히 납득이 가지 않았던 것임

 - 시민과 주민들이 내는 세금으로 시청과 구청을 짓고, 동사무소와 주민센터를 건립하여, 그곳에 피고용인으로 일하는 

   공무원들에게 월급까지 제공하고 있는데, 이들은 주민을 격하시켜 대하고 지나친 언행을 일삼아 불쾌감을 주고 있기 

   때문이었음

○ 이런 사례는 지방자치가 오래전부터 정착된 선진국에서 일어난 일을 회상하더라도 쉽게 알 수 있음

 - 해외 유학시절, 구청에 민원증명서 발급차 갔을 때, 자국민과 주민은 물론 체류외국인들에게도 꼭 같은 행정서비스를 

    제공하는 모습을 보면서, 지방자치 선진국을 실감한 것이 많음

 - 당연하지만 너무나 신기하게 보여, 구청의 담당자에게 질문을 해 본 적이 있는데, ‘왜 그렇게 과분하다 할 정도로

    친절하냐고?’ 질문하니, 돌아온 대답에 놀란 적이 있음. “구청을 찾아오는 국내·외 여러분들 덕분으로, 이 구청 

    운영이 가능하고, 그 곳에 일하는 공무원들이 먹고 살 수 있지 않느냐.”는 감동적인 말은, 당시까지 지방자치제를 

    실시하기 전의 우리에게 엄청난 충격적인 발언으로 기억되고 있음

○ 지방자치제도는 왜 이러한 현상을 빚어낼까?

 - ‘답은 간단하다. 지방자치제 실시 전의 시장이나 구청장은 임명권자인 대통령이나 시장만 바라보기 때문이다.

     지방자치제는 실시로 이들의 임명권자가 대통령이나 시장에서 주민으로 바뀌기 때문이다. 이들은 임명권자인 

    주민만 바로보기 때문이다. 이로써 지방자치 실시는 주민이 주인 되는 주민주권시대를 맞이하는 것이다.’

② 사례2 : 지역특성과 다양성이 구현되는 자치행정

○ 개인에게는 개성이, 지역에는 지역특성

 - 국민 개개인의 특성을 각기 발전을 도모하듯이, 지역 또한 지역의 특성을 살려 지역발전을 모색하는 것은 당연한 귀결

 - 특성에는 무한한 잠재력이 내장되어 있어 지역의 특성과 잠재력은 자치지역의 발전을 보장 받는 기본적 재원이 

    되므로, 지방자치실시 이후로 이를 발굴하기위해 노력하여, 전국 각 지역이 특색을 살린 상품개발과 전통적 가치 

   보존에 힘써 왔다는 점을 지적할 수 있음

○ 전국의 각 지역의 특성과 잠재력을 살리면 각 지역별 다른 제품과 가치를 살리다 보니, 지역별로 다른 상품이 쏟아져 

   전국 차원에서는 다양성이 구현되었음을 부정할 수가 없을 것임

③ 사례3 : 주민들의 참여의식 향상과 직접민주주의 확대

○ 지방자치 실시 이전에는 공직자 그들만의 일방적 행정을 수행하였으나, 시민들과 주민들이 자치행정에 직접 

   참여하여 직접민주주의가 확대되었음 부정할 수가 없음

 - 아직은 불충분하지만 지방자치제 실시 이후에 등장한 것으로 주민참여예산제, 주민투표제, 주민소환제, 조례의 제정·

    개폐, 사무감사, 의회해산, 수장·의원·주요 공무원의 해직에 대한 직접 청구 등

(2) 30년 지방자치, 진단과 처방

① 사례1 : 전시행정 지양, 주민생활 밀착형 자치행정 지향

○ 지방자치제 실시로 주민들에게 보여주기 식의 전시행정이 남발되어 온 점은 여기저기서 많은 지적을 받아 왔음은 부인할 수가 없음

- 예산이 투입된 사업이 큰 실효성 없이 주민과 주위에 보여주기 식의 시행사업으로 끝난다면, 이로 인한 피해는 주민들의 몫일 수밖에 없음

- 예컨대 어느 지역에서는 막대한 예산이 투입되어 조성한 시설물이나 사업성과물이, 그 실효성이 없어 흉물로 남아있다는 그 지역의 전문가 학자가 말한 적이 있다. 이 흉물은 언젠가 폐기처분할 수밖에 없다는 것. 사업실행은 사전사후 철저한 타당성 검토와 검증 위에 실행되어야 함

- 따라서 주민들의 의견을 물어본 후, 주민들의 수요를 명확하게 체크한 한 위에 실행하여야 하는, 이른바 주민밀착형 자치행정을 지향하여야 할 것임

② 사례2 : 비리·방만 행·재정 지양, 투명행정 지향

○ 지방자치를 시작한 이후 언론에서 지방의원 내지는 공직자들의 비리와 방만 행정을 지적하는 사례가 빈번하게 

   발생한 적이 있었음

   - 근래에 들어 다소 빈도수는 낮아진 상태이나 아직도 가끔 발생하고 있어, 이들에 대한 주민들의 이미지는 아직도 

    부정적인 시야가 다수 존재하는 상황

○ 지방의회를 없애라는 일부 주민들의 시각을 어떻게 볼 것인가?

 - 한 때는 지방의회 불용론을 제기하는 주민들이 등장하기도 하였는데, 모든 제도에는 순기능이 있는 반면 역기능에 

   대한 이해도 필요

 - 부분적인 반대보다는 지방자치를 실시하는 한, 집행기관에 대한 감시와 견제 기능을 하는 지방의회가 필요한 것은 

   명백

 - 이는 마치 국회의 의정활동에 실망하는 국민들 가운데, 국회폐지론을 제기하는 것과 같은 유형으로, 국회나 

   지방의회에 대하여 감정적인 불필요론은 지방자치제 실시하는 한 극복해야 할 국민과 주민들이 안고 있는 과제

○ 투명행정과 투명의정을 지향

 - 지방자치를 실시해 온 기간에 비례하여 비리·방만 행·재정의 빈도수가 낮아지고 있다는 점에서 새로운 변화와 

    기대를 걸 수 있어, 지속적인 자치주민들의 감시와 기관 구성원들의 끊임없는 노력으로 이러한 문제를 극복해 나가야 

    할 것임

- 그것이 비리·방만 행·재정 지양하고 투명행정·의정을 향한 자치주민들의 지속적인 노력이 필요

③ 사례3 : 지방재정권 비롯한 지방자치권의 헌법상 보장

○ 지방자치 부활 이후 현재까지 30년간 외쳐 온 지방재정권

 - 지방자치에 필요한 재정은 기본 중 기본으로 30년 간 아직도 해결이 안 되고 있는 것이 한국 지방자치의 현실

 - 지방자치를 실시하지 않는 경우는 문제가 되지 않으나, 이미 30년 전부터 지방자치가 시작되었으나 아직도

  지방자치재정은 보장이 안 되고 있는 상황

○ 2할 자치, 3할 자치는 언제까지 지속될 것인가?

 - 8:2, 7:3이라는 용어는 흔히 들어 온 말로 국세와 지방세 배분율이 아직도 7:3을 향하여 달리고 있는 형국

 - 정부가 공언하였던 6:4는 도저히 불가능한 상황으로 차기 정부에서 과연 6 대 4 비율이 이루어질까? 국민들의

  불신감은 지속 중

○ 지방자치 선진국은 대부분은 이미 6:4를 넘어 5:5에서 4:6사이를 넘나드는 상황

 - 지방재정의 6할 자치 수준에 근접해 가는 국가도 있는 반면 우리나라는 2할에서 3할까지 가는 데 30년이 걸리는 셈

 - 지방자치를 할 것인가 말 것인가를 두고, 지방자치를 지속할 것이라면, 자치재정에 대한 특단의 조치가 필요

○ 자치재정권을 비롯한 자치입법권, 자치행정권, 자치조직권 등 지방자치에 절대적으로 필요한 지방자치권의 보장이 

   필요

 - 지방자치제도의 명운을 좌우하는 지방자치권, 이를 보장하는 것은 향후 지방자치사에서 가장 우선적으로 해결되어야 

   할 과제 중의 과제

 - 각 지방자치단체는 이른바 지방분권 자양분을 먹고 자라는 한 거루의 수목으로 보아야 할 것

3. 지방자치와 궤를 같이하는 지방분권

      ―지방분권추진의 새로운 전략 모색―

1) 1991년, 지방자치 부활과 지방이양합동심의회 동시 발족

○ 한국의 지방분권 움직임은 노태우 정부 때부터 김영삼 정부까지 가동된 지방이양합동심의회의 활동에서 찾아볼 수 

    있음

 - 1991년 노태우 정부에서 당시의 총무처가 주관하여 민관합동 비상설 회의체로 운영

 - 1991년부터 1998년까지 운영된 지방이양합동심의회는 중앙의 관계부처 공무원, 관련 사무를 제시한 지방자치단체의 

    관계 공무원, 학계의 전문가 등이 참여하여 중앙과 지방자치단체 간에 합의가 이루어지지 않은 사무의 이양여부를 

    심의확정하기 위한 회의

○ 지방이양합동심의회 운영실적

 - 당시의 재정경제부, 행정자치부, 교육부, 문화관광부, 농림부, 산업자원부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 건설교통부, 

    해양수산부, 조달청, 산림청, 통계청, 경찰청 등 15개 부처의 사무 대상

 - 15개 부처 사무 중 4, 180건에 대한 이양여부를 심의하여 그 가운데 2,008건의 사무에 대하여 이양확정, 1,688건이 

    이양완료, 미완료가 320건(2000년 6월 16일 기준, 국가기록원).

2) 지방분권 법제시대 진입

(1) 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률」

○ 1999년 1월 29일 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률」 제정

  - 김대중 정부 때 제정된 이 법은 “중앙행정기관의 권한을 효율적이고 체계적으로 지방자치단체에 이양할 수 있도록 

     제도적 장치를 마련함으로써 중앙정부 기능의 지방이양을 촉진하고, 지방자치단체의 자율성‧책임성을 강화하여 

    주민의 복리증진과 국가 경쟁력을 제고 한다.”는 취지

 - 중앙권한이양촉진법은 한국 최초의 지방분권 관련법으로 ‘중앙행정기관의 권한 가운데 지역주민의 복리증진과

    지역발전에 보다 이바지 할 수 있는 권한을 지방자치단체에 최대한으로 이양하고, 지방자치단체간의 사무에 

   있어서도 이를 합리적으로 배분하여 지방자치단체의 자율성을 높이며 국민생활의 편익 도모’를 목적으로 함

  (동법 제1조)

- 중앙행정권한의 지방이양 및 지방자치단체간의 사무배분 등을 효율적으로 관리하기 위하여 대통령 소속 하에 

  ‘지방이양추진위원회’를 두고, 지방이양 및 사무배분에 관한 기본계획의 수립과 시행에 관한 사항, 지방이양 및 

  사무배분을 위한 대상사무의 조사에 관한 사항, 지방이양 및 사무배분 대상의 결정에 관한 사항, 법령상의 사무에 대한 

  국가 또는 지방자치단체 소관 구분에 관한 사항, 기타 재정지원 장치 등 위원장이 필요하다고 인정하는 사항 등에 관한 

  기능(동법 제6조, 제7조)함으로써, 지방이양추진위원회는 종래의 총무처 소속이었던 지방이양합동심의회가 갖지 

  못했던 법률적 설치 근거를 마련

(2) 「지방분권특별법」

○ 한국 지방분권, 본격적 추진의 계기

 - 노무현 정부는 지방분권을 추진하기 위해 새정부 출범초기에 지방분권 로드맵을 발표하며 지방분권에 대한 의지 

   표명하고, 2003년 4월 7일 대통령 소속하에 23명으로 구성되는 정부혁신·지방분권위원회를 설치하여 운영함

 - 2003년 12월 29일에는 한국 최초로 「지방분권특별법」을 제정하면서 본격적인 지방분권을 추진

 - 정부혁신·지방분권위원회는 2003년 7월 4일 중앙정부와 지방정부간 권한 재배분, 획기적 재정분권 추진, 지방정부의

    자치행정 역량 강화, 지방의정의 활성화 및 선거제도 개선, 지방정부의 책임성 강화, 시민사회의 활성화, 협력적 

   정부간 관계의 정립 등 7대 분야에 걸쳐 20대 과제에 대한 지방분권추진 로드맵을 발표

 - 2004년 11월 정부혁신·지방분권위원회는 그 동안 추진해 온 지방분권 로드맵과 중앙부처가 자체적으로 선정한 

   사항도 포함시켜, 7개 분야 47개 지방분권 과제를 선정하여 지방분권 5개년 종합실행계획을 수립하여 추진

○ 직접민주주의 도입 실적

- 노무현 정부의 지방분권의 양적·질적 양면에서 많은 실적을 올렸다고 볼 수 있고, 주민소송제, 주민소환제를 도입하였을 뿐만 아니라 주민투표법을 제정하였는데, 특히 주민투표제도 도입한 것은 괄목할 만한 실적으로 평가

(3) 「지방분권 촉진에 관한 특별법」

○ 창조적 광역발전과 실질적 지방분권

- 이명박 정부는 5대 국정지표와 21대 전략 그리고 192개 국정과제를 채택하여, 그 중에서 지방분권과 지역균형발전과

  관련해서는 ‘섬기는 정부’라는 국정지표 아래, ‘창조적 광역발전과 실질적 지방분권’이라는 전략목표를 설정하여 추진

- 광역발전과 지방분권을 위하여 ‘광역경제권 구축을 통한 지역경제 활성화’, ‘특별지방행정기관 정비’, ‘지방교부세제도

   의  발전적 개편’, ‘지방재원 확충 및 세원 불균형 완화’, ‘중앙권한 지방이양’, ‘중앙과 지방간 국정협력시스템 구축’, 

  ‘자치경찰 도입’, ‘기관위임사무 폐지’등을 추진하고, 교육과 관련해서는 ‘지방교육자치의 내실화’도 추진한다는 

   것이었다.

- 광역경제권 형성은 17대 대통령선거에서 이명박 후보의 대표적인 공약으로 채택된 바 있고, 이를 대통령인수위원회 

  에서 구체화하여 2008년 1월 ‘새정부의 창조적 광역발전 전략’으로 발표한 후 동년 2월 5일 국정과제로 채택

○ ‘지방분권 촉진에 관한 특별법’을 제정

- 이명박 정부는 2008년 2월 지방분권특별법 전부 개정하여 ‘지방분권 촉진에 관한 특별법’을 제정하고, 동년 12월부터 

  는 지방분권촉진위원회를 구성․운영하면서 4개 분야 20대 분권과제를 추진

- 2010년 10월에는 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’을 제정하고, 2011년 2월에는 지방행정체제개편위원회를 출범시키

  며 지방분권을 추진

(4) 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」

○ 지방분권 강화와 시민사회·지역공동체의 활성화

  - 박근혜 정부의 지방분권 정책은 18대 대통령인수위원회에서 발표한 국정과제에 포함된 바와 같이, ‘지방재정의 

    확충과 건전성의 강화, 지방분권 강화와 시민사회·지역공동체의 활성화’ 등

 - 2013년 5월 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」을 제정하고, 이명박 정부의 지방분권촉진위원회와

   지방행정체제개편추진위원회를 통합하여 ‘지방자치발전위원회’를 구성·운영하면서 지방분권 20개 정책과제 추진

○ 성숙한 지방자치, 행복한 지역주민

 - 지방자치발전위원회는 ‘성숙한 지방자치, 행복한 지역주민’이라는 슬로건을 내걸고, ‘주민의 편익증진, 행정의 

   효율성 제고, 지방의 경쟁력 강화’를 지방분권의 정책목표로 함

- 지방자치발전위원회는 동 특별법 제5조에 의거 「지방자치발전 종합계획」을 수립하고, 2013년 10월 23일 대통령 주재 제1차 

   지방자치발전위원회 회의를 개최한 이후 약 2개월(‘13. 10. 30~‘13. 12. 24.)에 걸친 전국 17개 시·도 등의 의견을 수렴한 뒤, 

   2014년 6월 ‘지방자치발전 20개 과제별 추진방안’을 마련하였는데, 그 구성은 핵심과제 8개, 일반과제 10개, 미래과제

   2개로 선정

- 이에 대하여 중앙부처와 협의 및 지자체 등 관계기관의 의견을 수렴한 뒤에 2014년 11월 24일 지방자치발전위원회의 

  의결을 거쳐, 동년 12월 2일 국무회의 의결 거쳐 확정

(5) 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」

○ 2018년 1월 23일 「지방자치분권 및 지방행정체제에 관한 특별법」을 제정

 - 문재인 정부는 100대 국정과제에 자치분권을 핵심과제로 선정하여 2017년 8월 28일 자치분권위원장을 임명하고,

  2018년 1월 23일 자치분권위원회를 구성한 뒤, 같은 해 3월 20일에 「지방자치분권 및 지방행정체제에 관한 특별법」을 

  제정

 - 재정분권과 관련하여 국세와 지방세의 비율을 현재의 8:2에서 7:3을 거쳐 6:4로 개편하겠다는 의지를 표명한 바가

  있고, 또한 새정부의 출범 초부터 연방제 수준의 지방분권을 하겠다는 등의 뜻을 밟혀 분권론자들의 기대를 더 한층 

  높였으나, 현 정부의 임기 만료시기에 때 7:3정도에 머무를 전망

- 자치분권위원회는 2018년 8월 24일 자치분권종합계획을 수립하여, 같은 해 9월 11일 국무회의 심의·의결로 

 종합계획을 확정하였고, 현재는 자치분권시행까지 수립하여 자치분권을 추진 중

3) 향후 지방분권추진 우선 과제

(1) 지방분권개헌 추진

○ 지방분권개헌안에는 이미 2017년 국회개헌특위에서 개헌을 추진하는 과정에서 개헌안으로써 지방분권개헌 국민 

   행동안, 지방분권개헌국민회의안, 국회개헌특위 자문회의안이 마련되어 있음

- 3가지의 개헌안은 매우 유사하지만, 그 가운데 국민회의안이 가장 포괄적인 개헌안으로 제시

                                          지방분권개헌국민회의안

(2) 주민자치 활성화

○ 제2공화국 헌법의 주민자치 보장

 - 동 헌법 제97조 제2항에 이미 주민자치를 규정한 대로 「지방자치단체장의 선임방법은 법률로써 정하고, 시·읍·면의 장은 주민이

      직접 선거」(§97②)라는 헌법 규정은 우리나라 주민자치에 관한 조항으로 매우 큰 의미를 가지고 있으나, 헌법개정으로 이미 

     오래전에 폐기

 - 현재도 주민자치가 큰 쟁점이 되고 있어서 주민자치권의 보장이 된 제2공화국 헌법정신이 아쉬운 상황

 - 현재의 지방행정체제로 하면 읍·면·동 차원의 지방자치가 되어 이것은 바로 주민자치 그 자체임에도 불구하고, 왜 

     이런 헌법규정을 없애며 개헌을 진행되었는지, 우리나라가 주민자치를 할 수 있는 기회를 놓치고 말았으니, 다시 

     헌법의 이 조항을 부활시켜야 할 것으로 보임

 - 지방자치법 전부개정안이 국회를 통과하면서, 주민자치에 관한 규정이 삭제되어 주민자치를 희망하는 국민들에게 

    대단히 아쉬워하는 목소리가 많이 들리고 있음

 - 그러한 아쉬움에 이해는 가는 바가 크지만, 본래의 주민자치의 취지나 목적에서는 거리가 먼 것 또한 사실이므로, 

    제2공화국 헌법에 보장되었던 주민자치권을 다시 부활하여야 할 것으로 사료

○ 지방자치법 전부개정안 제20조 조항으로 주민자치회의 법적 근거를 마련한다는 취지이나, 이 정도의 수준만으로 

    주민자치회는 실질적인 주민자치의 기구와 조직으로 주민자치회를 활성화하는 데는 한계가 불가피하고, 실지로는 

    주민자치회 시범실시의 연속이라는 의미밖에 없음

○ 따라서 주민자치회를 통하여 주민주권을 구현하고 올바른 주민자치를 실현하기 위해서는, 주민자치의 풀뿌리가 될 읍

  ·면·동 단위로 실질적인 마을자치제를 운영할 수 있도록 법적·제도적 위상을 부여할 필요

 - 읍·면·동에 주민전체로 구성되는 주민총회와 주민대표들로 구성된 합의제 집행기관을 두고, 주민자치에 필요한 읍·면

  동의 사무, 기관의 종류와 권한, 기관의 구성과 운영방법, 주민의 권리와 의무 등 규정할 읍·면·동의 헌장조례와 

   조례를 제정

- 읍·면·동의 사무는 시·도와 시·군·구의 사무 중 읍·면·동이 처리할 수 있는 사무와 필요한 경비는 적정한 범위 안에서 

  이양하고, 읍·면·동 사무의 처리를 위하여 필요한 비용은 주민세와 사용료, 수수료 등의 공과금과 기타 수입금으로 

  충당하며, 공과금의 부과와 징수에 관한 사항은 주민총회에서 결정

- 주민총회에 필요한 최초의 읍·면·동 헌장을 제정하기 위하여 읍·면·동 전체를 선거구로 하여 15인의 헌장초안위원을 

  선출하여 헌장초안 작성, 주민총회에 발의하여 이를 제정하도록 함

(3) 자치입법권 강화

○ 조례제정 범위를 확대

- 조례제정은 ‘법령의 범위 안에서’(현행법§22, 전부개정안§28)를 ‘법령에 위반되지 않는 범위 안에서’가능하도록 하고, 헌법 제117조 제1항 규정도 동일하게 개정할 필요가 있음

- 동법 제22조의 단서조항 「주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.」는 규정은 삭제 또는 「…조례로 정한다.」로 개정을 하여야 함

- 특히 제22조 단서조항에 대하여 학회나 전문가들도 삭제를 주장하기도 하는데, 2018년 3월에 확정된 대통령 개헌안을 발표하였는데, 개헌안 제123조 제1항 단서조항으로 옮긴 개헌안을 제시하여 지방분권개헌국민행동에서는 놀라움을 금하지 못한 바 있음

(4) 국회내 지방분권특위 구성과 지속적 지방일괄이양법 제정

○ 지방분권 사무·권한을 발굴하고, 이를 일괄 처리 후 지방정부로 이양

  - 지방분권을 본격 추진한 노무현 정부가 지방정부로 이양할 지방분권 사무와 권한을 어렵게 발굴을 다 하고도, 

   「지방이양일괄법」 제정이 안 되어 지방이양에 실패함

  - 지난 1월 10일 「지방이양일괄법안」이 국회 통과하여 16년 만에 지방이양이 실현되는 「지방이양일괄법」이 제정됨. 그 동안 16년 간 지방분권거리를 담아 넘길 그릇 준비 없이 분권대상 사무만 발굴한 상황

○ 지방분권을 실현하기 위한 관련 법제정비는 반드시 거쳐야 하는 과정

 - 지방이양일괄법은 역대 지방분권위원회에서 국회통과를 끊임없이 요구를 하였으나, 국회의 반대 또는 일괄심의 체제를 갖추지 않아 국회통과가 장기간 지체된 것은 한국 지방분권추진 방법론에 있어 난맥상이 나타남

  - 향후 지방분권을 추진하는 한 여러 차례 제정되어야 지방이양일괄법이라는 점을 감안하여, 분권대상 사무와 권한에 대한 심의를 전담할 지방분권특위를 구성하여 국회 내의 지방분권태세를 갖추어야 할 것임

(5) 기관위임사무 폐지와 국가·지방정부의 대등·협력 관계 구축

○ 기관위임사무 폐지

  - 기관위임사무를 자치사무로 전환 불가능한 사무를 법정수탁사무로 전환하여, 지방자치단체의 사무범위를 

    자치사무와 법정수탁사무로 이분화

 - 법정수임사무의 종류와 대상선정, 권한과 책임을 명확하게 하며, 기관위임사무를 폐지하고, 종전의 기관위임사무에 

    대한 지도·감독 규정을 법정수탁사무에 대한 지도 규정으로 변경, 시·도의 법정수탁사무에 대한 지도는 주무장관이, 시 군·구는 시·도지사가, 읍·면·동은 시·군·구가 지도함으로서 국가의 관여 범위와 수단을 명확히 함

 - 또한 중앙정부는 기관위임사무에 대한 직무이행명령을 없애고 그 이행을 요구할 수 있으며, 요구를 이행하지 않으면 

   대집행이나 행·재정상 조치를 취하며, 지방자치단체의 자치사무와 법정수탁사무에 대한 감사의 범위와 절차를 명확히 함

○ 국가와 지방정부의 지휘·복종 관계에서 대등·협력 관계 구축

 - 기관위임사무는 지방자치단체의 기관이 국가의 하부기관으로써 주무장관의 포괄적인 지휘·감독을 받아 국가사무를 처리하는 것으로, 우리나라의 중앙집권형 행정제도임

 - 이러한 기관위임사무제도는 종래부터 사무처리 책임소재가 불명확한 경우가 많음

 - 지방자치법을 비롯한 관련법에 규정된 기관위임사무를 자치사무 또는 법정수임사무로 전환하여, 기관위임사무 

   제도가 건전한 지방자치와 지방분권의 정신을 저해하지 않도록 하여야 할 것임

(6) 지방분권추진기구를 행정위원회의 지위와 권한 부여

○ 노무현 정부부터 시작되어 역대 정부에 지방분권추진기구를 운영해 오고 있는데, 그 추진기구의 본래 취지대로 그 역할과 기능 발휘하여, 소기의 성과를 내어 왔느냐, 이에 대한 평가작업이 필요함

 - 최초의 정부혁신지방분권위가 출범 한 2003년 4월부터 18년 간 동일한 추진기구를 설치·운영해 오고 있고, 김대중 

    정부의 지방이양추진위까지 포함하면 22년을 넘어서고 있는 중

 - 역대 지방분권추진기구의 지방분권 활동은 판에 박은 듯 동일 또는 유사한 지방분권 과제를 설정하고, 다람쥐 채 바퀴 돌 듯 

    반복하고 있음

○ 지방분권추진기구의 조직과 구성, 그 분권기구에 부여된 권능과 위상에는 문제가 없는가?

 - 조직과 구성

▹ 우선 분권추진기구의 조직과 분권 본위원회 구성이 최초부터 문제를 안고 출범하였음 지적하지 않을 수가 없음. 

   지방분권추진위원으로 부총리, 장관 또는 정부 관련 부서장을 당연직으로 참여시켜 왔고, 추진기구의 사무국 역할을 

   하는 기획단은 대부분 전·현직 공직자들로 구성되어 있음

▹ 지방분권을 위한 중앙정부에 집중되어 있는 행정권한, 지방재정권, 관련 사무·사업권을 떼어내어 지방정부로 넘기는 

   작업을 하는 자리에 중앙정부의 고위층과 일반 공직자들이 본위원회 위원 또는 사무국 실무자로 참여하는 것은 

   지방분권을 흐리게 하는 요인으로 작용

▹ 지방분권 위원 구성 : 지방분권 위원은 지방분권의 필요성과 당위성을 이해하고 이를 적극 추진할 의지가 있는 학자·

   전문가, 지방정부 관계자, 경제인, 시민사회 관계자 등으로 구성하고, 중앙정부 관계자는 필요시 참고인 자격으로 

   위원회 회의에 참여 요청하고, 인원은 현재의 27명은 방만하여 심의과정의 비효율성이 노정될 우려가 있어, 10명 

   이내로 최소화

▹ 지방분권위 사무국 구성 : 중앙정부 관계자는 철저히 배제하고, 학자·전문가, 경제인, 지방정부 관계자, 시민사회 

   관계자 등으로 구성

- 추진기구에 권능과 위상을 부여하기 위한 법제 정비 필요

▹ 지금까지의 추진기구 지위와 위상은 외화내빈 그 자체로, 외형으로는 ‘대통령 직속’ 내지는 ‘대통령 소속’ 

    자문위원회이나, ‘지방분권계획’을 실행하는데 법적 집행력이 없는 허상의 기구임. 추진기구는 최초 출범단계부터 첫 

    단추가 잘 못 끼워진 형태로, 對국가·정부 관계에서 법적 지위가 높아 보이지만 그것은 착시현상에 불과하여, 이는 

   ‘대통령 직속·소속 기구’라는 형식에 매몰된 것임.

▹ 그나마 역대 대통령 가운데 지방분권에 지속적인 열정을 가지는 경우는 예외가 되겠으나, 대부분의 대통령이 점점 

    관심이 약화되니 역대정부는 ‘대통령 직속·소속 위원회의 운명적 허상’으로 종결 반복

▹ 우리의 조직문화는 외형과 형식을 좋아하는 편이지만, 분권추진기구는 형식적 분권활동이 아니라 지방분권화라는 

   실질적 성과를 최고의 목표로 하여, 지방분권 수술대를 목전에 둔 분권주치의라는 자세로, 분권 길잡이 역할을 

   수행하여야 함

▹ 대통령만 바로 보게 만든 대통령바라기형 지방분권 전략을 벗어나, 추진전략을 구축하지 않으면, 대한민국의 

    지방분권은 요원하므로, ‘대통령 직속·소속’이라는 조직구성에서 벗어나, 실질적 분권추진기구를 갖추어야 함

- 지방분권추진기구의 권능과 위상은 어느 정도 수준으로 할 것인가?

▹ 지방분권추진기구의 위상은 실지로는 법적 권한이 없는 상태로, 아무리 훌륭한 「지방분권계획」을 수립하여도 

   중앙정부의 해당 부처에서 거부를 하면 이를 실행할 방법이 없음. 1년 이상 전국의 지방분권 전무가·학자, 지역별 

   주민들, 일반 국민들의 의견수렴을 통하여 힘들게 수립한 핵심적 지방분권추진계획은 힘 없은 종이장이 되고 마는 

  순간을 맞이하며 새정부의 임기와 더불어 역사 속으로 사라짐

- 지방분권추진기구의 본래 기능을 회복하기 위해 그 위상과 법적 지위를 부여할 것인가?

▹ 답은 2가지가 있을 수 있는데, 첫째는 국민권익위원회, 방송통신위원회, 금융위원회 등이 갖는 법적 지위와

   법집행력을 부여하든지, 아니면 분권추진위원회에서 장기간 연구·검토하여 수립한 이른바 「지방분권추진계획」을 

   법정계획으로 자리매김하여, 이를 집행하도록 하여야 함

▹ 노무현 정부 이후 20년 가까이 납세자 국민은 변함이 없는데, 분권추진기구는 역대 정부에 걸쳐 외화내빈의 형식적 

   추진위와 판박이 사무·사업 이양을 수행하며 활동하는 경비를 언제까지 무한정 부담해야 하는가, 는 의문이 제기되는 

  상황을 부인할 수가 없음.

▹ 이 문제를 해결하기 위해서는 지방분권추진위에 형식적인 권한과 사무·사업을 부여 해 왔던 역대 정부의 관행에서 

   벗어나서 새로운 지방분권추진기구를 설치하여 해결해야 함

▹ 대통령이 어느 누가 담당하던, 어느 진영에서 정권을 잡든 무관하게 지방분권추진기구의 자문위원회를 벗어나 

  행정위원회의 위상을 가진 지방분권분권위가, 법정계획으로 지방분권종합계획과 실행계획을 수립하고, 이를 

  집행단계에서 법치주의에 의한 법적 근거와 접적 획의 지방분권을 실현 해 나가면 실행이 가능할 것임

▹ 여기서 행정위원회의 위상과 법적위비 부여가 어려운 경우, 지방분권추진위에서 수립한 「지방분권종합계획」 에 

  대하여 법적 지위를 부여하여, 이른바 법정계획으로 반드시 시행하지 않으면 법적 제재를 받게 되는 시스템을 

  구축하여, 지방분권계획의 실행력을 보장하여야 할 것임. ( 다음호에 계속)