지방자치법 개정안 관련 쟁점 2

지방의회 정책전문지원 인력과 지방정부 인수위 제도 등

송 창 석

거버넌스센터 교육원장

* 11월 1일 <거버넌스 우수활동발표 및 분권자치혁신 충남토론회> 에서의 발표된 토론문을 2회에 걸쳐 싣습니다. (편집자)

(지난호에 이어서)

4. 복지정책의 확대로 인한 지방재정의 악화

- 재정분권은 기대에 미흡함 이명박정부에서 수도권 규제완화에 대한 보상으로 부가가치세의 5%를 지방소비세로 개편하였고, 박근혜정부에서 취득세 삭감에 대한 지방세의 손실을 보상하는 차원에서 부가세의 6%를 지방소비세로 추가하였음

- 문재인 정부에서는 부가세의 10%를 지방세로 하는 1단계 재정분권을 단행(8.5조원)하였고, 최근 행안부에 따르면 지방소비세 세율을 단계적으로 올해 21%, 2022년 23.7%, 2023년 25.3%로 끌어올릴 예정으로 국세와 지방세 비율은 2018년 기준 78대 22에서 2023년 72.6대 27.4로 개선될 전망임

- 그러나 사회복지정책 확대에 따라 사회복지분야 재정지출 증가율이 총지출 증가율을 크게 상회하면서 전체적인 세출구조에 커다란 변화를 주고 있음

- 지방세수 신장이 복지비 지출을 뒤따라가지 못해 발생한 이 문제는 사회복지지출은 인구가 많고 소득이 낮은 지역에서 증가속도가 더 높아 재정상황이 열악한 자치단체의 재정부담은 더욱 가중되는 양상으로 특히, 특별ㆍ광역시의 자치구가 심각함

기본적인 복지의 부담은 중앙정부가 책임을 져야 함

5. 자치경찰의 운영 등

- 문재인 정부의 핵심 과제로 올해 전국에서 전면 시행된 자치경찰제는 경찰의 설치·유지·운영에 관한 책임을 지자체가 담당하는 제도로, 시·도 광역 단위로 운영하는 것이 문제라고 봄(당초 국가경찰을 분리하여 자치경찰본부와 자치경찰대를 설치하는 이원화 모형-->반국가-반지방의 시·도경찰청으로 전환한 일원화 모형으로 결정됨)

- 자치경찰은 특별시와 광역시는 행정구역과 생활권이 일치하기 때문에 광역 단위로 운영할 수도 있으나, 도의 경우에는 시·군 간의 거리적 분절, 현상 등을 고려하면 기초단위 또는 권역별 단위로 구성·운영하는 것이 바람직할 것임(장기적으로 소방과 경찰, 교육을 지방정부 소속으로 하는 것이 바람직함)

그리고 지역소멸과 균형발전을 위한 행정구역 개편 등의 문제

6. 차기 정부의 자치분권과 지방정부의 역할

<자치분권형 헌법 개정과 직접민주주의 구현을 위한 개헌 요구 필요함>

명실 상부한 자치분권 2.0 시대가 될 수 있도록 준비해야 함

특별법에 근거한 자치분권위원회의 사무이양심의체제가 한시적 설치기구임 향후 지방자치법 등 일반법에 근거한 상설 운영위원회로 개편하여 지속적인 자치분권과 사무이양, 재정문제 등을 심도 있게 다룰 수 있도록 조치해 할 것임

지난 30여년간 우리는 지방자치 부활이라는 것을 ‘지역적 결정권’을 주민이 획득한다는 ‘민주주의의 지역화＇라는 의미보다, 지역개발과 지역발전을 위한 대리집행자를 선출한다는 성장주의의 공간적 확산으로 오해한 측면이 매우 강함

결국 이런 상황이 고착화 되면서 중앙정부와의 계획권과 개발재원의 배분문제를 둘러싼 자치분권 투쟁이 주류를 이루고 있음

이와 같은 결과로 우리는 자신의 정치적 삶에 대한 결정권을 행사하는 방법이 청원과 항의로만 의사표현을 하는 정치적 지체 현상에 빠져버렸으며, 즉 선거만 하는 민주주의라고 할 수 있는 대의민주주의(representative system)가 모든 것이라는 한정된 인식의 결과로 정치인들이 결정권을 독점하고 지배계급으로 군림하여, 그들만의 리그로 운영해 가는 현재의 정치체제로 굳어져 버림

이와 같은 상황을 극복하기 위한 해법은 스위스와 같은 국민투표(referendum)제도, 즉 직접민주제도를 중앙과 지방자치단체에 도입하는 것임

이런 방법은 헌법개정 사안으로 이전에 준비해 왔던, 자치분권형 개헌의 내용과 함께 이미 스위스를 비롯한 전세계 약 38개국에서 법제화 되어 운영하고 있는 국민(주민)투표 제도를 도입하는 운동을 시작해야 함

헌법상 제도화되어 법적 효과가 부여되는 국민(주민)투표제도는 스위스에서 1848년 연방헌법을 개정할 때, 의회의 결정에 대한 주권자의 개입요구를 반영한 결과로 실현됨

즉 의회의 입법적 결정에 대해 일정 수 이상의 유권자(유권자 2%)가 원하게 되면, 의결된 효력을 정지시키고, 다시 국민투표를 통해 최종 결정권을 행사할 뿐만 아니라 공개적으로 입법을 제안 할 수 있고, 입법제안을 의회가 부결하면 다시 국민투표로 주권자가 결정을 하는 정치시스템임

교과서에서 배운 바와 같이 선거로 선출한 대리인들의 결정사항에 대한 주권자의 거부권 행사뿐만 아니라 직접 입법발의와 국민투표를 주권자가 직접 결정하는 것임

참고적으로 스위스에서는 연간 4차례 투표일을 지정해 운영(지방정부도 동일)하고 있으며 1884-2018까지 약 150년간 617차례 국민투표인 레퍼렌덤을 진행하였음

우리의 경우 반드시 광장에 모여 직접 투표를 하지 않아도 이미 기술적으로 블럭체인에 기반한 인증제도를 활용한 온라인 투표가 얼마든지 가능하기 때문임(일부 유럽과 호주 등에서는 자치단체 차원에서 직접민주주의 방식을 온라인으로 주민투표를 실행하고 있음)(끝)

참고자료 : 지방자치법 전부개정법률 주요내용(행안부 자료)

① 주민주권 구현의 표현

○ 「지방자치법」의 목적규정에 ‘주민자치’의 원리를 명시하고, 지방의 정책결정 및 집행과정에 대한 주민의 참여권을 신설함

○ 또한, 「지방자치법」에 근거를 둔 「주민조례발안법」을 별도로 제정, 주민이 단체장이 아닌 의회에 조례안의 제정, 개정, 폐지를 청구할 수 있도록 하며, 주민조례발안‧주민감사청구의 인구요건을 완화하고, 참여연령을 19세에서 18세로 하향 조정하는 등 폭넓은 주민참여를 촉진함

○ 지역 여건에 따라 주민투표로 단체장의 선임방법 등 자치단체의 기관구성 형태를 선택할 수 있는 근거를 마련하고, 추후 별도 법률로 정할 예정

② 자치단체 역량 강화 및 자치권 확대

○ 중앙부처의 자의적인 사무배분을 방지하기 위해 지역적인 사무는 지역에 우선 배분하는 보충성의 원칙 등 국가-지방 간 사무배분 원칙과 준수의무를 규정하고, 자치단체의 국제교류·협력 추진 근거를 마련함

○ 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 대해 하위법령에서 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정하지 못하도록 하여 지방자치단체의 자치입법권을 강화함(여전히 법령의 법위내의 문제는 상존함)

○ 인구 100만 이상 대도시를 특례시로 하고, 행정수요·균형발전·지방소멸위기 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 기준과 절차에 따라 행안부장관이 정하는 시·군·구에 특례를 부여할 수 있는 근거 신설

- ‘특례시’는 지방자치단체의 종류가 아닌 행정적인 명칭으로서, 개별법에 의해 지방자치단체의 종류를 명기하도록 하는 ‘주소’나 각종 ‘공적 장부’에는 사용이 제한될 수 있으며,

- 그간 제기된 재정격차 심화 우려를 감안하여, 특례시에 대해서는 ‘다른 자치단체의 재원 감소를 유발하는 특례를 두어서는 안 된다’는 국회 행안위의 부대의견이 추가됨

○ 그 외에도 지방의회 사무직원의 임용권을 의회 의장에게 부여하고, 자치입법·예산심의·행정사무감사 등을 지원할 ‘정책지원 전문인력’을 도입함으로써 지방의회의 독립성과 전문성 강화(지방의회 정책지원관)

③ 자율성 강화에 상응하는 책임성과 투명성 제고

○ 지방의회의 투표결과 및 의정활동, 집행기관의 조직·재무 등 지방자치정보를 주민에게 선제적으로 공개하도록 하고, 정보공개시스템을 구축, 주민의 정보 접근성을 제고

○ 지방의회의 윤리성과 책임성을 제고할 수 있도록 윤리특별위원회 설치를 의무화하고, 민간위원으로 구성된 윤리심사자문위원회를 설치하여 의원에 대한 징계 등을 논의 시 의무적으로 의견을 수렴하도록 함

○ 지방의원의 겸직금지 의무 규정을 보다 구체화하고, 겸직이 허용되는 경우라도 의무적으로 겸직내역을 공개하도록 규정

○ 또한, 시‧군‧구의 위법한 처분‧부작위에 대해 시‧도가 조치하지 않을 경우 국가가 직접 시정‧이행명령 할 수 있도록 하여 위법한 행정에 대한 중앙정부의 지도‧감독 장치를 보완함(오히려 개악적인 측면이 있음)

④ 중앙-지방 협력관계 정립 및 행정 능률성 제고

○ 지방에 영향을 미치는 국가의 주요 정책결정과정에 지방의 주요 주체가 참여할 수 있도록 ‘중앙지방협력회의’를 설치함 (형식화되지 않도록 별도 법률제정시 확실한 조치를 해야 할 것임)

○ 지방자치단체 간 행정구역 경계에 대해 자율협의체를 구성하여 논의하도록 하고, 합의가 되지 않을 경우 중앙분쟁조정위원회를 통해 조정하는 절차를 마련

○ 특별지방자치단체의 구성근거를 구체화하고, ‘행정협의회’ 설립 절차(의회 의결 → 보고)를 간소화하며, 지방자치단체장의 직 인수위원회의 운영근거를 마련함

󰊲 역량강화와 자치권 확대

󰊳 책임성과 투명성 제고

󰊴 중앙-지방간 협력관계 정립 및 행정 능률성 제고