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Date. 2021-11-23 17:30:31 / Hit. 234
지방자치법 개정안 관련 쟁점 1 지방의회 정책전문지원 인력과 지방정부 인수위 제도 등 송 창 석 거버넌스센터 교육원장 * 11월 1일 <거버넌스 우수활동발표 및 분권자치혁신 충남토론회> 에서의 발표된 토론문을 2회에 걸쳐 싣습니다. (편집자) 1. 문재인정부 자치분권 추진 현황 - 개헌 논의가 실종됨에 따라 연방제 수준의 자치분권형 개헌 역시 무산됨 - 그나마 32년만에 지방자치법이 전부 개정되어 2022. 1. 13. 시행을 앞두고, 필요한 관련 법률과 시행령 제·개정이 논의되고 있음. 총26개 개정 조항 중 대략 13개 조항이 지방자치단체의 자율성과 책임성을 강화하 는 것으로 구성됨 - 자율성 강화 조항은 5개로 (기관구성 다양화 근거, 자치입법권 보장강화, 보충성원칙 규정, 지방의회인사 권 독립, 지방의회운영의 자율화임) 책임성 강화 조항이 주민참여권 강화 등 8개 조문임 - 전반적인 평가는 이전에 비해 진일보한 측면도 있지만, 자치조직권 확대부분이 누락되어 자치분권 추진이 퇴행되었다는 평가가 있음(조례제정권, 자치조직권, 인사권, 재정여건의 악화 등) - 특히 당초 정부안에 포함되었던 주민자치회 실시 근거가 제외된 것은 특히 실망스러운 결정이었음 - 개정 지방자치법에 의해 후속적인 법률제정과 개정(지방분권특별법, 주민조례발안에 관한 법률(21년9월국 회 통과), 중앙지방협력회의법, 지방공무원법, 교육훈련법 등 법률과 하위 법령 제·개정을 준비해야 함 - 이 과정 또한 역시 많은 시간과 별도의 노력이 필요함 특히 지방의회 관련 개정은 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법에서 제시하고 있는 지방의 회 5가지 발전 방향중 국회개정이 필요한 지방선거제도를 제외한 4가지 발전 방향을 이행하였음(의히 소속 직원에 대한 의장 임면권, 정책지원 전문인력, 의원 정책개발비, 조례로 위임한 사항을 그 법령의 하위 법 령에서 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없도록 자치입법권의 강화, 정례회 임시회 자율화 등) - 따라서 특례시부터 지방의회 정책지원 전문인력 운영, 지방의회 사무처 운영, 주민에 대한 정보공개 등등 많은 변화를 가져 올 개정 법안이기에 담대하고도 꼼꼼한 준비가 필요하고, 민선8기 지방선거가 더욱 중요 해졌다고 볼 수 있음 2. 지방의회의 정책지원관제도 관련 쟁점 “과도한 행정입법으로 자치입법권이 침해되는 것을 넘어 국회의 입법권도 침해하는 것을 간과할 수 없다” “지방의회에 대한 불신을 조장하려는 행정안전부의 진의를 의심하게 한다” “지역구 활동과 의정보고회 등은 공직선거법에서 보장하는 권리이고, 지방의원의 당연한 활동” 1) 지방의회 정책지원조직의 문제점 ■ 정책관련 정보 수집 취약 – 정책관련 정보 확보 채널이 미흡하고, 대부분의 자료수집이 집행부에 지나치게 의존하는 경향이 있어 집행부의 방향성에 동조될 위험이 있음. ■ 다양한 협력 채널의 부재 – 지방의회와 업무 연관성을 갖고 있는 산하기관, 국회, 타 지방의회, 해외 지방의회 등 다양한 협의채널과의 네트워크가 부족해 정책역량 제고에 한계 ■ 집단보좌 조직구조의 비합리성 – 지방의원 개인의 정책성 성향과 개인 특성, 관심 등에 대한 맞춤형 지원이 불가능해 장기적, 지속적인 자료의 축적과 관리, 분석이 곤란한 집단보좌 중심의 비효율성과 한계 발생 ■ 전문성 부족 – 일반적인 기본 소양을 갖춘 인력을 필요에 따라 일괄적으로 충원하는현행 집단 지원조직의 인사운영 특성상 특정한 분야에 대한 전문성을 기대하기 어려움. 
2) 정책지원관의 법적 근거 지방자치법(2022. 1. 13 시행) 제41조(의원의 정책지원 전문인력) ① 지방의회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 지방의회의원 정수의 2분의1 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에 정책지원 전문인력을 둘 수 있다. ② 정책지원 전문인력은 지방공무원으로 보하며, 직급〮직무 및 임용절차 등 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 지방자치법시행령 입법예고안 제38조(정책지원관의 직무 등) ① 법 제41조에 따라 지방의회에 두는 정책지원 전문인력은 정책지원관이라 한다. ② 정책지원관은 지방의회의원의 의정자료 수집,조사,연구 및 지방자치법 제47조부터 제52조까지 규정과 관련된 의정활동을 지원한다. ③ 지방의회의원은 정책지원관에게 제2항에 따른 의정활동 지원 외의 사적인 사무를 지시할 수 없다. ④ 정책지원관의 직무범위 및 직무 제한범위와 관련된 세부사항은 제2항 및 제3항의 범위에서 조례로 정한다. ⑤ 정책지원관은 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 법 제64조에 따른 위원회 또는 제102조에 따른 사무처 등에 둔다. ⑥ 이 영에서 정한 것 외에 정책지원관의 신규임용, 파견, 전보 등 임용절차에 대하여『지방공무원임용령』을 적용한다. |
지방의회와 지방의원 의정활동 | 지방의회 의정활동 | 지방의원 의정활동 | 공식활동 | - 조례 제/개정 - 행정사무 감사 및 조사 - 예산/결산 심의 - 사무 처리상황 점검(보고청취) - 집행부에 대한 정책질의, 건의 - 결의, 동의, 승인 - 청원 및 진정처리 - 공청회, 주민간담회, 세미나, 토론회 - 의정보고회 - 국제교류활동 - 의정홍보 활동 | - 회의출석(본회의, 위원회 등) - 입법발의 - 정책대안 제시 - 정책 협의/조정, 문제제기 - 질의, 발언, 자료요구 - 보고 - 청원소개5 - 직책수행(의장, 위원장 등) - 공청회, 주민간담회, 세미나, 토론회 참여 - 의정보고회(지역구) 개최 | 비공식 활동 | - 현장방문 - 연구활동 | - 현장방문 - 연구활동 - 지역사회활동, 봉사활동 - 주민 유대 강화 활동 -토론게시판 운영 등 인터넷 활용 |
3) 서울시의회의 정책지원관 제도에 반발 근거 ■ 정책지원관의 직무범위를 불합리하게 제한하고 있다 『공직선거법』제111조는 의정활동의 범위에‘선거구 활동’,‘일정고지’,‘그 밨에 업적의 홍보에 필요한 사항”을 포함하고 있으나, 자치법 시행령이 아무런 법적인 근거 없이 의정활동에서 제외하고 있음 ■‘사적인 사무’는 지방공무원법상 당연히 수행할 수 없다 개정안이 지방의회의원은 정책지원관에게 사적인 사무를 지시할 수 없다고 명시하나, ‘사적인 사무’라는 용어는 법령에 존재하지 않던 개념임. 특히 지방공무원법을 적용받는 정책지원관은 법적으로 사적 업무를 수행할 수 없음에도 악의적으로 이를 개정안에 담아 지방의회에 대한 불신을 조장하고 있음 ■ 의원 1인당 1명의 지원인력이 필요하다 지방자치법 부칙은 정책지원관 도입 규모를 2022년은 의원 정수의 4분의 1, 2023년부터 2분의 1범위에서 순차적으로 도입한다고 정하고 있음. 원활한 의정활동 지원을 위해 정책지원관의 직급과 상관없이 의원1인당 1명의 정책지원관이 필요함 ■ 일반직(일반임기제 포함)로만 임용해야 한다 일반직(혹은 임기제)공무원은 임기가 보장되고 전보 등 인사운영에 제한이 있어, 4년 임기(2년 단위 상임위 변경)의 지방의원을 보좌하기에 적합하지 않으므로 국회비서와 같이 별정직 임용이 적절함 3. 지방정부 인수위 운영 근거 마련 - 지방자치단체 장의 직 인수위원회 운영근거가 지방자치법 제105조에 신설이 되었음 - 인수위원회의 구성ㆍ운영 및 인력ㆍ예산 지원 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규 정하고 있어 세부적인 시행령 준비와 지방자치단체별로 조례 제정 작업을 준비해야 함 - 각 지역에 적합한 구체적인 내용과 지방선거에 대응한 시민사회 진영의 추진방안을 모색할 필요가 있음 - 중앙정부와 다르게 지방정부는 인수위원회에 대한 법령상 근거와 매뉴얼이 없었음 - 중앙정부도 인수위원회라는 개념과 조직은 김영삼 대통령 당선인 시절 처음 등장하였고, 관련된 법제는 10년 뒤인 노무현 대통령 당선인 시절에야 비로소 정비됨 - 지방정부 차원에선 민선 5기 들어 처음으로 인수위원회 논의가 본격화되었기 때문에 당연히 관련 법제는 존 재하지 않았고, 당선인들은 아무런 제도적·재정적 지원을 받지 못한 채‘의지’하나만으로 인수위원회를 구 성해 운영할 수밖에 없었음 - 전면 개정 이전의 지방자치법에는 “지자체장이 퇴직할 때 소관 사무 일체를 후임자에게 인계해야 한다”(지 방자치법 제106조)고 규정되어 있고, 동법 시행령에는 사무인계서 작성방법만 적혀 있었을 뿐이어서 단체장 의 자체 판단에 따라 인수위 구성 여부가 결정됨 - 그러나 지방교육감은 2013년 4, 지방교육자치에관한 법률 제50조의 2와 동법 시행령 제9조에 의해 교육감직인 수위원회 조직 및 운영 등에 관한 조례를 제정하여 운영하고 있었음 - 인수위원회는 국민의 직접선거로 등장한 당선인들이 자신의 선거공약을 정책과제로 공식화, 구체화하는 첫 걸 음으로 ‘시작이 반’이라는 관점에서 보면 새 정부의 정치적, 정책적 성패를 좌우할 수 있는 시금석을 다듬 는 중요한 기구임 - 희망제작소가 지난 2007년 대통령선거를 전후해 역대 대통령직인수위원회 관련자들을 집중 인터뷰해 단행본 <인수위원회 67일이 정권 5년 보다 크다>를 출간하면서 대규모 심포지엄을 열어 인수위원회의 중요성을 환기하려 했던 것도 이런 문제의식에서 출발함 - 2010년 같은 문제의식으로 민선 5기 선거 직후 인수위원회 활동 사례를 중심으로 역대 첫 지방정부 인수위원 회의 구성과 운영 경험들을 모아 민선 6기 당선인들에게 조금이나마 도움을 주고자 2014. 06. 05일 인수위 20 일, 4년을 좌우 한다-지방정부 인수위원회 구성 운영 매뉴얼을 발간하였음 - 매뉴얼의 내용은 인수위원회 구성과 운영 실무, 성공적 활동을 위한 10계명과 노하우 등 인수위원회의 구성 과 해산까지 필요한 정보를 제공하고, 성공적인 인수위 활동을 통해 임기 내내 앞서 가는 지방자치, 자치혁 신 4년을 보낼 수 있도록 도움을 주고자 함 - 물론 이전에도 자치단체장 들이 인수위원회를 꾸려 왔으나 법령상 근거가 없어 소요되는 예산운영을 할 수 가 없어 많은 한계가 있었음 - 당시의 인수위 운영 방식은 명칭, 활동내용, 활동결과, 인수위 구성원의 성격, 인수위 운영비 조달 방식 등이 천차만별이었고, 인수위 운영 노하우가 없고, 운영 매뉴얼조차 부재하여 그 효과를 기대하기 어려웠음 - 선거를 통한 지방자치단체장의 교체는 지역에 많은 변화를 가져옴에도 불구하고 인수위 구성 운영에 대한 매 뉴얼은 없기 때문에 다양한 계층의 참여로 운영되는 지방정부 인수위의 활동을 통해 시민중심의 새로운 변화 와 자치혁신으로 나갈 필요성을 인식한 결과임 - 인수위 활동은 당선인의 철학과 정책방향을 설정하고, 공약과 핵심사업을 재정리하여 향후 4년의 밑그림을 그 리는 매우 중요함 - 2021년 현재 인수위원회 관련 조례를 제정하고 있는 현황은 전국의 243개 지방정부 중 11개에 불과함, 광역 은 3개소(제주특별자치도와 경기도, 대전광역시)이고 기초는 8개지역(구리시, 안성시, 파주시, 여주시, 함평군, 합천군, 양평군, 서천군)만이 조례를 제정함 | 기간 | 위원 수 | 업 무 | 분과위 등 | 기타 | 개정 지방자치법 2022. 1. 13 시행예정 | 임기 개시 20일 | 광역 20명 기초 15명 | 1. 해당 지방자치단체의 조직ㆍ기능 및 예산현황의 파악 2. 해당 지방자치단체의 정책기조를 설정하기 위한 준비 3. 그 밖에 지방자치단체의 장의 직 인수에 필요한 사항 | | | 제주특별자치도 2014. 6. 27. | 임기 개시 10일 | 25명 | 1. 도정 현안사항 및 조직ㆍ기능 및 예산현황의 파악 2. 새로운 도정의 정책기조를 설정하기 위한 준비 3. 취임행사등 관련 업무의준비 4. 그 밖에 도지사직 인수에 필요한 사항 | 8개 이내 분과위 구성 | 활동종료 후 10일 이내 위원회 활동 경과 및 예산사용 명세 공개 | 경기도 2017. 9. 29 | 임기 개시 30일 | 20명 | 1. 도정 현안사항 및 조직‧기능‧예산 현황의 파악 2. 새로운 도정의 정책기조를 설정하기 위한 준비 3. 도지사의 취임행사 등 관련 업무의 준비 4. 그 밖에 도지사직 인수에 필요한 사항 | 분과위원회 소위원회 자문위원 | 보궐당선시 임기시작후 30일범위내 설치 | 대전광역시 2014. 10. 28 | 30일 | 20명 | 동일 | 분과위위원회 소위원회 자문위원 | 백서정리 | 안성시 2019. 5. 17 | 취임일까지 | 15명 10/6성별 | 동일 | 분과위원회 | 임기시작 전 비서실장 지명 종료 30일후 예산사용공개 | 구리시 2020. 5. 12 | 임기 개시 20일 | 15명 10/6성별 | 1. 구리시 조직ㆍ기능 및 예산현황의 파악 2. 새 시정의 정책 기조를 설정하기 위한 준비 3. 구리시장의 취임행사 등 관련 업무의 준비 4. 그 밖에 시장직 인수에 필요한 사항 5. 인수위원회 활동보고서 또는 백서의 편찬·발간 | 분과위원회 자문위원 | 비서실장, 비서, 수행비서,운전원을 임기 시작일 전에 소속 공무원 중에서 임명 보궐당선시 임기시작후 30일범위내 설치 자료 요구 및 열람 등은 반드시 간사 또는 위원장으로부터 권한을 위임받은 위원 1명을 통하도록 규정 |
현재 지방자치단체 인수위원회 조례 비교(2021년 10월 기준)
- 지방정부 인수위원회를 어떻게 구성해야 하고, 인수위원회에서는 어떤 일을 해야 하는가. 어떤 사람들이 참여하는 것이 좋은가. 인수위원회 이후 후속 작업은 어떻게 진행해야 할까 등 인수위원회의 역할과 관련해 수많은 쟁점이 존재함 <개정 지방자치법 내용> 제6장 집행기관/제1절 지방자치단체의 장/제1관 지방자치단체의 장의 직 인수위원회 제105조(지방자치단체의 장의 직 인수위원회) ① 「공직선거법」 제191조에 따른 지방자치단체의 장의 당선인(같은 법 제14조제3항 단서에 따라 당선이 결정된 사람을 포함하며, 이하 이 조에서 “당선인”이라 한다)은 이 법에서 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 직 인수를 위하여 필요한 권한을 갖는다. ② 당선인을 보좌하여 지방자치단체의 장의 직 인수와 관련된 업무를 담당하기 위하여 당선이 결정된 때부터 해당 지방자치단체에 지방자치단체의 장의 직 인수위원회(이하 이 조에서 “인수위원회”라 한다)를 설치할 수 있다. ③ 인수위원회는 당선인으로 결정된 때부터 지방자치단체의 장의 임기 시작일 이후 20일의 범위에서 존속한다. ④ 인수위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다. 1. 해당 지방자치단체의 조직ㆍ기능 및 예산현황의 파악 2. 해당 지방자치단체의 정책기조를 설정하기 위한 준비 3. 그 밖에 지방자치단체의 장의 직 인수에 필요한 사항 ⑤ 인수위원회는 위원장 1명 및 부위원장 1명을 포함하여 다음 각 호의 구분에 따른 위원으로 구성한다. 1. 시ㆍ도: 20명 이내 2. 시ㆍ군 및 자치구: 15명 이내 ⑥ 위원장ㆍ부위원장 및 위원은 명예직으로 하고, 당선인이 임명하거나 위촉한다. ⑦ 「지방공무원법」 제31조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 인수위원회의 위원장ㆍ부위원장 및 위원이 될 수 없다. ⑧ 인수위원회의 위원장ㆍ부위원장 및 위원과 그 직에 있었던 사람은 그 직무와 관련하여 알게 된 비밀을 다른 사람에게 누설하거나 지방자치단체의 장의 직 인수 업무 외의 다른 목적으로 이용할 수 없으며, 직권을 남용해서는 아니 된다. ⑨ 인수위원회의 위원장ㆍ부위원장 및 위원과 그 직에 있었던 사람 중 공무원이 아닌 사람은 인수위원회의 업무와 관련하여 「형법」이나 그 밖의 법률에 따른 벌칙을 적용할 때에는 공무원으로 본다. ⑩ 제1항부터 제9항까지에서 규정한 사항 외에 인수위원회의 구성ㆍ운영 및 인력ㆍ예산 지원 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. |
(다음호에 계속)
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> 거버넌스 동향
